近日，国务院印发《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，民办园的“营利性”与“非营利性”分类管理开始提上议事日程。一些地方政府在执行这一法律文本时遇到了很多问题，譬如，普惠性民办园是不是非营利性民办园？普惠性民办园政策如何与非营利性民办园政策进行有效衔接？普惠性民办园和非营利性民办园的发展空间如何？对于这些问题，我们该如何理解？

　　普惠性民办园是不是非营利性民办园？

　　普惠性民办园与非营利性民办园是不同问题导向、不同历史时期、不同价值选择下的两个概念。普惠性民办园主要解决的是“入园难”“入园贵”及普惠性学前教育资源严重不足的问题，是“国十条”导向下的政策选择，是政府发展普惠性学前教育的重要主体，与公办园、公办性质幼儿园发挥同样的普惠性职能。非营利性民办园主要解决的是法律层面困扰民办教育发展的学校法人属性不清、财产归属不明、支持措施难以落实等瓶颈性问题，是当下政府回应国际潮流，将“营利性幼儿园”合法化的重要决策。

　　普惠性民办园一定是非营利性民办园，但非营利性民办园不一定是普惠性民办园，因为非营利性民办园中有部分是盈利但不分红的民办园。因此，在过渡时期，如果各地要将普惠性民办园与非营利性民办园扶持政策进行并轨，要充分考虑到部分非营利性民办园的盈利事实，在扶持政策上有所差异。

　　普惠性民办园政策如何与非营利性民办园政策进行有效衔接？

　　从长远来看，将普惠性民办园纳入非营利性民办园序列进行扶持与管理，是大势所趋，也是国际潮流。在当下，政府与普惠性民办园是委托、契约下的行政性硬约束关系，而在接下来的非营利性民办园分类扶持中，政府与非营利性民办园却是办园者主动选择下的法理性硬约束关系。显然，在普惠性民办园和非营利性民办园的治理手段上，政府的工具箱并不相同。

　　因此，逻辑上来说，当下选择为普惠性民办园的幼儿园应自然转换为非营利性民办园，政府与普惠性民办园原来约定的权利与义务继续保留，但政府要结合非营利性民办园的扶持办法对原来的普惠性民办园在扶持力度上做加法，譬如，在原来的减免租金、派驻公办教师的基础上，叠加基金奖励、捐资激励等其他激励性手段；在收费与成本一致性监控上做减法，加强对办学结余转移的监控力度。

　　普惠性民办园和非营利性民办园的发展空间如何？

　　新修订的《民办教育促进法》的核心便是推进民办教育的分类管理改革，因此，民办园选择注册为营利性民办园或非营利性民办园是大势所趋。

　　从长效的意义来看，普惠性民办园必须自然而然地注册为非营利性民办园，用法治的思维、契约的精神、公共的意识来强化幼儿园的管理与服务。政府在分类扶持过程中，要通过政策杠杆强化非营利性民办园的规范意识、质量取向及专业精神，从而支持普惠性民办园进一步融入非营利性民办园行列，为民办教育的分类管理改革提供可资借鉴的实践经验。

　　从民间资本的逐利性来看，第一，如果政府没有设置严苛的从现有的民办园翻盘为营利性民办园的转换成本，没有像企业纳税一样严格的税法约束，譬如，原有划拨土地的成本补偿、原有办园利润的税额补交等，现有的民办园大多数会选择注册为营利性民办园。但显然，在这方面，政府会有土地补偿、税额补交，以及以后运行过程中严格按公司法足额纳税等要求。

　　因此，尽管注册为营利性民办园或非营利性民办园是办园者的主动选择，但政府的扶持政策与管理办法可以起到限制与引导作用。譬如，政府可以通过对非营利性民办园采取土地划拨、政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施，激励民办园选择注册为非营利性民办园。

　　民办教育的分类管理改革是一项需要创造性的工作，如何将普惠性民办园自然延伸为非营利性民办园，需要各级政府借鉴国际经验，运用本土智慧。（作者王海英，系南京师范大学学前教育政策研究中心主任）